科学构建城乡统筹基层党建工作
新格局的思考
□中共安宁市委组织部
随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国经济社会生活发生了深刻变化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，这使得经济组织、社会组织和群众自治组织也发生了重大变化。党的十七届四中全会回答了为什么要加强和改进党的建设问题，如何加强和改进党的建设问题，回应了人民的期待，指明了前进的方向。党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的前沿。面对新的形势和新的任务，科学构建城乡统筹基层党建工作新格局，已经成为加强和改进党的建设的重要内容，成为提高党的执政能力的迫切要求。我部结合安宁实际情况，于10月15日-10月23日，带着科学构建城乡统筹基层党建工作这一课题，采取个别座谈、召开座谈会、查阅企业党建资料、实地查看等方式分别到八街镇、县街镇、金方街道办事处、太平镇进行了一次专题调研，形成如下调研报告。
一、在构建城乡统筹基层党建工作新格局中取得的主要成就
2007年，结合安宁经济社会发展状况，中共安宁市委出台了《中共安宁市委关于加强城乡基层组织建设的决定》，着力抓好基础、核心、素质、关爱“四大工程”，全面构建安宁市城乡统筹基层党建工作新格局，进一步提高了全市城乡基层组织的创造力、凝聚力、战斗力，开创了我市城乡基层组织建设的新局面。
（一）夯实“基础工程”，建立强有力的城乡基层组织建设领导协调和财政保障机制。从夯实城乡基层党组织工作基础入手，建立了城乡基层组织建设领导协调机制和财政保障机制。成立了以市委书记为组长的党建工作责任制、党建联系点等领导小组，形成市委统一领导、各有关职能部门分工负责、密切配合、齐抓共管城乡基层组织建设的工作机制。同时，不断增加经费投入，按照地方可用财力的2.0％－2.5％比例划拨城乡基层组织建设专项经费，主要用于提高村组干部待遇、基层党组织活动经费的补助、开展党内互助活动、保障基层活动阵地建设、配置基层党组织办公设备、基层党员干部培训等方面。今年，我市实现了村（社区）活动场所建设和配套设备的全覆盖、高标准和规范化的目标。
（二）强化“核心工程”，全市村（社区）“两委”主要干部“一肩挑”比例大幅度提高。以加强村（社区）“两委”班子建设为目标，完善了村（社区）、组干部选拔任用机制，实现了全市村（社区）“两委”主要干部“一肩挑”比例创下新高的目标。全市7个镇2个街道中5个镇的村“两委”主要干部100％实现了“一肩挑”。实行村（社区）“两委”成员、工作人员交叉任职或兼任村（居）民小组党支部书记、组长；对不能实行“一肩挑”的村（社区）、组，由市、镇两级分批次选派部分机关干部到村（社区）、组党组织担任书记，选派新进公务员队伍的大专以上毕业生到村（社区）、组挂职锻炼，并鼓励他们回乡参与家乡建设或到村（社区）、组就业。目前，我市新当选的村（社区）组干部综合素质明显提高，干部作风明显好转，团结干事氛围初步形成，在推进社会主义新农村建设和构建和谐农村的工作中热情高涨，执行力极大提高。
（三）完善“关爱工程”，全市村组干部待遇大提高，干部政治前途有指望。为充分调动村（社区）、组党员干部的工作积极性，建立了安宁市村（社区）、组干部岗位补贴和离职生活补助的财政保障激励机制及党内互助关爱机制。全市村（社区）、组干部的工资待遇在新的岗位补贴标准执行后大幅提高，村（社区）、组干部的岗位补贴在过去的基础上翻了一番。参照省委对原大队干部给予定期生活补助的政策，安宁市委出台《安宁市村级离职干部定期生活补助实施意见》，妥善处理历史原因造成的不同时期甚至同一时期离职的村级干部在待遇上存在较大差别的问题，从根本上解除了他们的后顾之忧。深入开展“扶贫帮困送温暖”活动，建立了向困难党员和群众发放医保、生活、培训、就医、救灾、创业帮扶金的党内互助关爱制度，有效地缓解了农村老党员晚年生活困难的问题。在选拔干部方面，安宁市委打破身份限制，坚持好中选优，不拘一格选拔人才，通过选拔优秀村干部进入镇领导班子和公务员队伍，极大地激发了村（社区）干部创业干事的热情。同时还推行村组干部待遇“绩效联酬”，实行多劳多得、优劳优酬，基层干部队伍得到极大稳定，工作效能得到极大提高。
（四）筑牢“素质工程”，全市村组干部综合素质明显提高。以开展村组干部素质教育工程为抓手，以提高基层党员干部整体素质为重点，建立了基层党员干部教育培训管理机制，在抓好村组干部大规模、高层次轮训的同时，还将分期分批组织优秀的村组干部和带头致富、带领群众共同致富能力强的农村党员、乡土人才等进行异地培训。在培训方式上，通过与职业教育院校建立联系，采取委托、定向、挂钩培训等方式，培养大批农村新型技能人才；依托党校和各类学校抓好村组干部的学历教育，不断提高全市基层干部队伍素质。两年来开办12期村（居）民小组组长培训班，培训了村（居）民小组干部1705人次，确保换届后的村（居）民小组干部全部轮训一遍。随着基层党员干部培训工作的深入开展，市委在积极组织农村党员、基层干部参加昆明市级统筹培训的同时，充分利用各镇党校全面完成初中以上、55岁以下农村党员的培训工作，确保实现全覆盖的目标。在全省农村党员干部现代远程教育电视电话会议之后，市委及时进行安排部署，全市各镇（街道）全部启动了农村党员干部现代远程教育。
二、在构建城乡统筹基层党建工作新格局中存在的问题
（一）现行党组织设置模式，是影响我市统筹城乡基层党建工作的不利因素。目前，基层党组织主要是按行政区划或地域关系设置，并以严格的行政隶属关系纳入各自的条块范围。机关党组织、企事业单位党组织都是按照行政隶属关系设置，这是城区党组织的主体；农村党组织主要是按照行政村来设置，这种城区、农村、企事业单位相互区隔的城乡基层党组织设置模式，严重地制约了相互间的交流和沟通，极不适应城乡统筹发展的内在要求。比如，我市村民小组党支部的设置方式，全部为按自然村属地管理的一种模式设置。这种党组织的设置模式，对于流动党员较多的村民小组党支部开展活动存在一定问题，如一个支部3个党员，有2个是流动党员，支部要开会、活动都很困难。
（二）缺乏人财物保障，是制约我市统筹城乡基层党建工作的现实困难。从活动阵地来看，我市没有办公用房的村民小组党支部有123个，虽有办公用房但属破旧、危房的约有50个。由于没有办公用房，致使支部开展活动困难很多，支部组织党员学习、开会只能在支部书记家里或破旧的房屋中进行。从工作经费来看，我市无集体经济收入的村民小组约有200个，部分村民小组党支部的党组织工作经费严重不足，唯一的工作经费来源靠的是镇党委在每年“七一”建党节、民主评议党员时补助党员活动的微薄的伙食费。由于村民小组党支部缺乏工作经费，支部购买必要的办公用品无钱开支，支部活动难以有效开展，支部对党员的凝聚力不强。使党员活动、教育培训、学习交流因受资金限制，形式比较单一。另外，机关、事业单位的党支部书记没有工作补贴，造成支部书记工作积极主动性不高，大部分都不愿意担任，使组织工作在一定程度上难于开展。从党建队伍来看，基层党务干部队伍较不稳定，转岗比较多，镇、街道大多数党务干部在短期内从党务工作就转向行政工作，即使从事党务工作也在其他工作上牵涉较多，影响精力。
（三）党员流动性日益增强，增大了我市统筹城乡基层党建工作的难度。截至2009年3月30日，全市登记在册的流动党员有371名，发放了《流动党员活动证》，但仍有少数外出党员没有办理任何手续，成为“隐形党员”，部分党员甚至与组织失去了联系，成为“档案党员”。由于党员流动型增强，大量农村青壮年外出打工，党员发展难，党组织活动开展难，村（居）一级培养后备干部更难。党员流动性日益增大，给统筹城乡基层党建工作增加了很大的难度。
（四）部分基层党组织党建工作办法少、简单化，难以适应统筹城乡党建新格局的要求。部分基层党组织负责人抓党建的“主业”意识不强，抓党建工作仍然沿袭旧的工作方法，以行政命令为主，偏重于行使管理职能，不会运用说服教育、示范引导、提供服务的方式开展工作，不能有效解决实际经济社会加速发展中存在的突出问题和薄弱环节，对问题多、困难大、条件差的领域如何推进党建工作更是束手无策。在调研中，我们发现一些基层党组织活动内容空洞枯燥，方式简单陈旧，仅局限于念念文件、读读报纸、讲讲道理，对党员缺乏吸引力，对群众没有影响力，与统筹城乡基层党建工作的要求极不适应。
（五）部分村“两委”班子正副职间关系不协调，班子正职务虚多务实少，影响了我市统筹城乡党建新格局的发展。2007年村（社区）“两委”班子换届后， 我市91.6%的村（社区）实现书记、主任“一肩挑”，在很大程度避免了“两委”班子主要领导不团结的情况。换届后，一部分由上届正职当选为本届副职的干部，思想上存在一定消极、抵触情绪，工作积极性、主动性较差，“两委”班子整体上缺乏活力，执行力较差。另外，部分“两委”班子对发挥党组织的领导核心作用和发挥村（居）民自治间的辩证统一关系认识不到位，导致党员、群众产生意见。另外，在全面推行“一肩挑”后，“两委”班子正职减少，今年以来各镇（街道）整体工作量不断加大，各项工作在动员、部署、转段和总结时均要求正职参会，难免占去“两委”正职很大部分的精力，客观上造成书记主任“一肩挑”干部务虚多务实少的现象。
三、对构建城乡统筹基层党建工作新格局的思考及对策建议
城乡一体化、农村社区化、农民居民化是城乡统筹发展的必然趋势。我们应根据这一发展趋势，结合我市实际，因地制宜，在符合党章和党组织建立有关规定的前提下，积极探索新型党组织设置模式，着力构建与城乡统筹发展的党组织体系。
（一）构建一个城乡统筹的基层党组织工作体系
探索新型农村党组织设置模式，按照有利于加强党员教育管理、有利于发挥党组织作用、有利于促进农村经济社会发展的原则，继续巩固和完善原运行有效的基层党组织设置方式，在具备条件的地方探索按行业、产业、协会灵活设置农村基层党组织，“把党支部建在产业协会上、把党小组建在生产经营环节上、让党员的作用发挥在前沿阵地上”的新型农村基层党组织设置方式。通过科学合理设置基层党组织，加强党员队伍建设，充分发挥基层党组织和党员作用。比如对农村党员人数较少、村落相近的村民小组支部，可从整活人力、财力资源，提高支部活动效果出发，探索改进党支部的设置方式，尽量合并为一个联合支部，实现优势互补、资源共享。发挥机关事业单位党组织在经费保障、人才聚集、规范化建设等方面的优势，积极探索机关事业单位与行政村“结对共建”党组织建设模式；在城乡结合部，探索“村居联建”党组织建设模式，统一领导社区和行政村的工作，实现资源共享、优势互补。同时，为加强对流动党员的管理，应合理设置流动党组织，进一步扩大流动党员管理覆盖面。
（二）造就一支城乡统筹的基层党务干部队伍
构建统筹城乡基层党建新格局，必须统筹城乡党务干部队伍建设，把基层党务干部建设作为干部队伍建设的重中之重，选派一批市级机关事业单位干部和镇街干部到基层党组织任职或挂职，或从强村选派能人党员到弱村党组织任职；认真做好选聘高校毕业生到村任职工作，选聘一批优秀的大学生到村担任村官，逐步实现一村（社区）一名大学生；从具有党员身份的外出务工经商成功人士、复员军人等人员中回引一批到基层党组织任职，从整体上优化城乡基层党务干部队伍素质。在党务干部的培养上，统一制定城乡基层党务干部培训计划，每年分期分批全员培训基层党务干部，大胆创新培养方式，采取定向培养、对口培养、订单培养等方式，全面提高基层党务干部素质。
（三）建立一套城乡统筹的党建工作运行机制
1. 建立党建资源配置机制。按照以城带乡、以工补农、互促共进的思路，统筹配置城乡党建资源，实现城乡党建优势互补。一是统筹党建工作经费安排。我市目前已建立了党建工作经费财政投入保障机制，建议对全市无集体经济收入的200个村民小组党支部给予党建工作经费扶持，列入每年市、镇两级财政预算，每个党支部每年扶持党建工作经费2000元，由市、镇两级分别承担。二是统筹党务干部配置。应整合城乡党务人才，配齐配强基层党务干部，加大基层党务干部的交流力度，加快基层年轻党员干部的选拔任用工作，改进基层党组织干部资源配置。三是统筹党建活动阵地使用。对无办公用房的123个村民小组，计划用四年时间（2009-2012年），全部新建办公用房，每年新建25-35个。
2. 建立完善基层党建工作考核评价机制。为加强对基层党建工作的考核，安宁市委组织部改变了以往单一的考核方式，采取目标考核与日常考核相结合的方式对市属党（工）委、党总支进行考核，并且对领导班子和领导干部抓基层党建工作的情况实行专项考核，对全市农村、社区、机关、事业单位和“两新”党组织建设工作，分别制定科学合理、便于操作的评价标准，分类进行考核评价。
3. 建立基层党建工作横向交流机制。支持鼓励农村各基层党组织之间以及城乡基层党组织之间开展形式多样的联系交流，并将对口联系镇（街道）、村（社区）的机关单位党组织开展城乡共建活动情况，作为其争创先进党组织的重要内容来抓，着力破解城乡之间、区域之间党建工作发展不平衡的问题。
（四）开展一系列城乡统筹的基层党建活动
1. 扩大党内民主建设。一是健全完善党组织领导下的村级决策机制，进一步明确党组织是村级各种组织和各项工作的领导核心，规范村级事务决策程序，按照先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则，建立村级组织工作体制。二是开展村级工作规范化建设活动，推进村级事务的科学化、规范化和民主化管理，建立党内情况定期通报、重大决策征求群众意见的办法措施，落实党员对村级事务的知情权、参与权、管理权和监督权。三是试行市、镇两级党代会闭会期间发挥代表作用的有效途径和做法，切实保障党员的民主权利。
2. 深入开展党内互助活动。一是发放医保帮扶金，每年为60岁以上的农村老党员代缴新型农村合作医疗个人缴费部分。二是发放生活帮扶金，对全市60岁以上的农村困难老党员每人每月发放30元的定期生活补助。三是发放培训帮扶金，对参加10天以上中、长期集中技术培训、就业培训并取得合格证书的农村党员，每人每期培训给予适当补助。四是发放就医帮扶金，用于困难党员的医疗救助。五是发放救灾帮扶金，用于帮助困难党员度过难关。六是发放创业帮扶金，以专业村和专业基地为单位，对有一定发展能力但缺乏资金的党员户，适当给予一次性生产补助扶持其发展生产，以期通过新的形式扩大资金的使用效能。
统筹城乡基层党建，是当前党建工作的重要课题，也是一项长期的任务。我们必须积极推动各级党组织打破城乡区域界线，切实加强城乡党建观念、资源、工作“三个统筹”，大力推进不同领域党建工作的融合与共建，使城乡党建由封闭转向开放、由条块分割转向区域联合，努力构建“组织共建、资源共享、管理互动、发展互惠”的城乡党建工作新格局。