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□中共呈贡县委组织部
    农村基层组织是我国最低一层的群众自治组织，是最为广泛的一级组织，国家的许多方针政策最终都必须通过农村基层组织来落实。呈贡县目前有65个村(居)民委员会，2003年5月省委、省政府提出建设现代新昆明战略，并将呈贡作为率先启动建设的新区，在新区建设征地拆迁工作中，暴露出了农村基层组织建设中存在的一些问题。群众对补偿、安置等政策表达了不同意见和建议。带着对这些问题的思考，我们选择呈贡县部分村(社区)实地调研，并结合工作中所接触到的一些情况，理出一些呈贡县农村基层组织建设中存在的问题，在认真分析问题的基础上，提出一些解决的措施和思路。
    一、当前农村基层组织建设中存在的问题
    (一)基层组织领导班子和干部队伍中存在的问题
    班子和干部中存在的问题是农村基层组织中最直接、最核心的问题，主要表现在：
    1．基层干部队伍思想政治素质低、政治敏锐性不强。自实行村(居)民自治后，部分干部有这样一种思想：农村基层干部是群众选出来的，不是上级委派的，上级对村(居)委会是指导关系，而不是以前的领导关系。上级安排的工作，可以做，也可以不做，对自己有利的就做，无利的勉强去做，稍难的就不做或者提一大堆难题，拖着不办，不是从主观上找原因，而是单纯的强调客观原因。
    2．少部分村(社区)“两委”关系不和，职责不清。一是书记、主任“两层皮”现象。村(社区)居委会和支部各行其事，各干各的工作，互相扯皮，形成“两套人马”，以至于不能很好地发挥其他成员的作用，严重影响班子的协调和稳定。出现办事推诿，找到书记叫找主任，找到主任说找书记的现象。二是脱离支部领导，片面强调村(居)民自治。一些村(居)委会认为，自己是自治组织，其干部是通过村(居)民民主选举而产生的，不需要别的组织来监督管理，因而部分村(居)委会往往出现凌驾于党组织之上，呈现出我行我素，不服领导的现象。三是全局观念差，服务意识淡薄。有的村干部是靠家族势力当选的，所以工作中缺乏全局观念，不是为全体村民服务，而是为个人利益服务，为家族利益服务。
    3．部分村干部工作责任心差，办事武断。部分村(社区)班子和干部工作不积极，不主动，“软、散、懒”现象依然存在。而且普遍有这样一种观念：村干部工作不是铁饭碗，干得了今天，干不了明天；村干部与群众都是长期生活在同一个村的人，办事时怕得罪人，也不愿得罪人，形成好事人人争着干，得罪人的事谁都不愿干的局面。另外，在工作中，群众意识差，涉及群众利益的事不能与群众及时沟通，办事武断，造成干群关系不融洽，甚至关系紧张的现象。
    (二)基层组织制度建设中存在的问题
    一是制度不健全。一些村(社区)没有形成一套完整、健全、适用的村务管理制度，常出现：今天这样办，明天那样办，此人这样办，彼人那样办的情况，办事随意性大，是典型的“人治”现象。
    二是制度落实不力。不少村(社区)制度是有了，也不少，但只是停留在书面上，口头上，没有落实到行动上，常常流于形式。
    三是村(居)规民约违反国家法律、法规现象。很多村(社区)过分强调村(居)民自治的权力，没有将村(居)民自治纳入法律、法规的监督控制之下，形成群众怎样说，村(居)委会就怎样做的被动局面。一些村(社区)制定的村(居)规民约条款，明显违反国家现行法律、法规。尽管从形式上看是大多数群众表决通过的，但实际上是以违反国家法律、法规，并损害部分群众利益为代价的，这也是造成当前农村一些群众上访问题得不到及时解决的重要原因。如一些村对符合政策规定落户口的人员，自行规定要交配套设施费20万元方可落户、原籍不属本村离婚再婚者不予落户等问题。
    四是一些制度没有经过民主程序，经不起时间的考验，成为行不通的一纸空文。如在2003年以前的征地补偿分配方案中，多数村的分配方案都是由村(社区)“两委”确定的，没有普遍征求过群众意见，不能体现和反映多数群众的意愿和利益，由于当时征地数量少，涉及面不广，所以没有涉及到太大的社会稳定问题，但随着征地面积和范围的扩大，涉及的群众越来越多，分配方案的不合理就逐步显露出来。
    五是村务、财务不透明问题。这是群众意见较大的问题之一，群众不知道村里最近在干什么，收入多少钱、用了多少钱。同时，对于公布出来的帐目看不懂，公布方式过于粗，如农业支出、办公费支出等到底是些什么开支等等问题。而且公布的范围小，有的只在村(居)委会附近张贴一下，没几天就被风吹走或被人破坏等问题。
    六是不能严格执行上级政策。对党委、政府的部署、要求，虽然进行了传达，但抓落实不到位。在执行过程中，一旦政策与群众利益相冲突，易形成妥协。最明显的就是在执行呈贡县人民政府32号文件上，文件明确规定土地综合地价的50％一次性兑付给农民，40％用于解决农民生活保障，有条件的村(组)鼓励少兑或不兑，用于发展状大集体经济，从中收益后再进行分配。而在调研中了解到，目前，大多数村(社区)都是变向的将90％一次性兑付给农民。当然，其中可能也有一些客观因素，但从长远来说，这必将影响到群众的今后的生计长远问题。
    (三)群众文化素质、思想观念影响基层组织建设问题
     一是部分群众过于强调村(社区)自治的力量。有些群众认为既然是群众自治，群众说怎样做就必须怎样做。这一问题在新城建设大面积征地开始后，群众以对补偿款分配不满为主要原因的上访中表现得尤为突出。当时，一些群众对土地款的分配问题，就认为征地款应该全部兑现给群众。而群众忽视了土地是集体所有，而集体具有延续性，集体涉及的是世世代代的人，若把土地补偿款全部分给现有人员，那子孙后代如何办，因此形成了群众的个人眼前利益与集体整体长远利益的尖锐矛盾。
    二是部分群众由于文化、观念认识等方面的原因，不能正确的认识和看待问题。一些群众听风就是雨，易受他人影响。在集体上访中的大多数群众就属于这种类型，在参与上访的群众中，有些群众就表示：我也不想来，但有人放出话来，哪家不参加就不分钱给哪家，所以多数家庭都“派”出一个人来参加。在到洛羊镇政府的上访中，就有人让70多岁的老年人堵在大门口，阻断镇政府交通。
    三是当前农村中有少部分人想法偏激，易采取极端办法解决问题。当前，呈贡县正处于经济转型时期，很多问题都会涉及到群众的切身经济利益，而一旦对这些问题处理不恰当时，群众就极易采取极端方法来解决，如组织大规模群众上访、围堵社区等，而不会按正常的渠道来反映问题。在大冲“11·1”事件中，由于受少数人的唆使，群众就把镇上和村上的干部围堵在社区居委会长达12小时，期间还出现殴打村干部、破坏集体公共设施的恶性行为。最后，不得不依法动用警力解救，后期又发生了推翻警车、公务用车的行为，造成极为恶劣的影响；还有大王家营群众围堵居委会，殴打乡干部的行为等等。
    (四)农村集体经济薄弱的问题较为突出
    农村税费改革以后，农民负担明显减轻，但同时乡村财政收入也相应减少，特别是维持村级运转最基本的费用出现了较大的缺口。村级干部中，只有总支书记、村(居)委会主任及文书的工资由财政负担，其余干部或人员的工资都没有固定来源，只能靠村集体经济收入来维持。但目前，由于大部分村集体经济薄弱或无收入来源，造成村干部报酬低，工作积极性不高。同时，以前一些村办企业，收益日渐降低，集体资产严重流失，有的甚至倒闭，有的还有大量欠债，这些也是村(居)民对集体组织产生不信任的主要原因。部分基层组织“无钱办事”，应有功能不能发挥，修路、修沟等基础设施不能满足群众的要求。一些利村、利民的公益事业难以推开，基层组织失去了应有的凝聚力和吸引力，出现经济社会的发展与村(社区)事务的发展不相协调的问题，让老百姓感受不到集体经济发展带来的实惠。
    二、解决基层组织建设中存在问题的措施和建议
    针对以上问题，结合对一些村(社区)的调研情况，我们在对当前基层组织建设中存在的问题进行认真分析研究的基础上，提出以下措施和建议。
    (一)抓好农村基层干部队伍建设
    努力提高农村基层干部的素质和能力，是当前呈贡新区建设中一项紧迫的工作任务。在新区建设中，大量涉及征地、拆迁、安置的政策措施、工作制度等都要通过基层干部去落实。基层干部工作的好坏，从一定程度上来说将决定着新城建设的推进程度。对基层干部队伍建设，重点抓好以下几方面工作：
    一是加强和改进以党组织为核心的“两委”班子建设。各级党的组织永远都是各级事业的领导核心，要切实加强党的基层组织自身建设，严格“三会一课”制度等各项制度的落实，不断提高农村基层党员干部的政治思想素质和发展经济、服务群众的能力，树立党员的荣誉感、使命感，不断创新加强和改进村民自治条件下党的核心领导能力。正确处理党组织与村(居)委会的关系，健全完善村“两委”班子和谐工作机制，把“两委”的关系与议事规则用制度形式加以规范，明确“两委”的责、权、利。如大渔村就有这样一条“两委”议事规则：党组织集思广益提出工作思路，村委会结合实际采取具体措施加以落实。
    二是要有针对性的采用培训、参观学习等手段，更新基层干部队伍的知识结构。村级干部长期生活在基层，多数干部一边工作，一边还要耕作种地维持生计，具有小农意识，看待问题难免会有一些局限性。因此要坚持因地制宜，因村因人施教的原则，充分利用党校成人教育、脱产学习培训等形式对农村干部进行多渠道多层次的培训。如现在呈贡县委党校举办的村(社区)干部大专班，还有2001年县上选派农村干部到云工大脱产培训等等，都是很好的学习机会，对于提高村干部对事物的认识能力很有帮助。
    三是开展普法学习，开创依法治村(社区)的新局面。针对当前基层干部法律知识欠缺、法律意识淡薄的问题，要在基层组织中大力开展法律法规的宣传教育和学习，帮助农村干部树立依法办事、依法治村的观念，解决作风粗暴、办事不公等问题，进一步密切党群、干群关系。
    (二)建立和完善村级管理制度
    通过调研了解到，一个村级组织的工作能否开展得好，与有一套好制度是密不可分的。要建立一套科学合理的制度，不因基层组织人员的变动而改变，从而实现基层组织的正常运转。
    1．完善、创新决策体制。由于农村实行村(居)民自治，既然是自治，就必须体现民主程序，就要克服以前干部说了算的“人治”决策方式。我们注意到现在多数村(居)委会都采用了民主决策的程序，有效落实和执行好各级党委、政府的政策方针和工作布置，遇重大决策，如土地款的分配、集体企业和土地承包及财产转让等都实行了以户为单位，广泛向村(居)民征求意见的机制，大大提高了村(居)民知情权、参与权。
    2．依法制定村(居)规民约。这一制度也就相当于村里的“宪法”，在它之下还会有一些具体的适用于全村的制度，如户口管理规定等。村(居)规民约在村(居)民自治中是发挥着相当重要的作用，是一个村(社区)开展各项工作的指南，是实际落实村(居)民自治方针的村级法律依据。但现阶段，一些村(居)规民约的条款与现行法律法规相冲突，损害了部分群众的利益。因此，要加大对村(居)规民约的监管力度，建议实行村(居)规民约审查制度，村(社区)制定的村(居)规民约，要由相关部门(如县人大常委会、乡(镇)人大)就其合法性进行审查通过后再实施。
    3．制定透明规范的工作程序制度。各基层组织要以方便群众办事，提供优质服务为目的，研究、制定符合本村实际的操作易行的工作制度，将一些工作形成制度，提高工作效率。如大渔村委会不仅制定明确了村、组和部门负责人的工作职责，而且还实行周三坐班制度，要求周三下午所有村组干部都必须到村上上班，督促检查上周工作完成情况，安排布置本周工作任务，既方便群众办事，提高办事效率，也有效避免了干部办事推诿和找不到人的现象。
    4．完善村务、财务管理制度。要将村务、财务管理制度作为一件大事来抓，把它作为争取群众理解和支持工作的重要环节。有的村干部一换，就不承认以前的村务、财务，造成“新官不理旧账”的局面。因此，要切实建立一套科学合理的村务、财务制度，保持村务、财务制度的连续性。这一方面，洛羊镇的做法值得借鉴，洛羊镇自2003年就实行下派会计制度，每村(社区)下派一名会计管理帐务，增强对群众的说服力，不管哪个来当村干部，财务管理是具有延续性的。同时，要积极探索村务、财务公开的方式方法，扩大公开的广度和深度。如城内社区、大渔村就将村上近期开展工作、财务情况印成村务简报发至每个家庭中，大大提高了公开的广度和透明度，同时，有的村扩大公开的细度，特别是群众较为敏感的财务问题，将财务细化到每笔开支，增加了公开的深度。
    5．坚持民主监督制度。有效的监督是保障村级事务公开、公平、公正的必要前提，由于没有监督的措施或不完善的监督是造成群众对村级工作不理解、不支持的重要环节之一。首先要充分发挥基层党组织的监督作用，其次要建立民众监督程序。如大渔村委会的财务监督小组(由村民代表组成)，村内的财务收入、支出必须由财务监督小组签字后方可执行，还有正在小新册、王家营社区试点的村务监督委员会都是一种值得探索和研究的监督形式。
    6．以提高执行力为突破口，创新完善激励机制。一是提高村级干部的政治待遇，让其有机会向更高一层发展；二是提高薪酬待遇，使其安心工作；三是完善保障机制，解决其离任后的养老、就业等保障问题；四是创新完善对村级组织干部队伍的考核奖惩机制，注重工作实绩和群众认可。
     (三)着力提高群众思想观念和文化素质
    提高群众思想观念、文化素质是一个长期的工作，不是一朝一夕所能解决的。群众是一切工作的基础，只有逐步提高群众的认识，才能理顺当前基层组织建设中存在的一些突出问题。
    一是提高群众的文化素质。由于文化素质的局限，影响了群众看待问题的立场。就当前而言，可以将提高群众文化知识与技能培训结合起来，一方面既提高了文化水平，有利于村级组织工作的顺利开展；另一方面为今后失地农民的安置就业奠定基础。呈贡县人民政府也正在抓这方面的工作，在呈贡县职业教育工作会议上，政府已将失地农民的培训列上了日程。
    二是教育群众转变思想观念。一个人的思想决定着一个人对世界的认识，如果群众的思想观念还是集中于眼前利益，还是盯着自己的“一亩三分地”，那么新城建设中的阻力是可想而知的。因此要采取各种形式，转变群众的思想观念，教育群众正确看待新城建设中涉及征地补偿、拆迁安置等方面的问题。在城市主干道拆迁洛龙社区部分房屋时，群众不愿搬迁，工作一度陷入疆局，洛羊镇组织社区群众到福保等地参观，开拓了群众的眼界，就有许多群众转变了观念，对拆迁的顺利推进切实取到重要作用。所以，提高群众的思想观念，对于当前的新城建设来说是至关重要的。
    三是提高群众的法律意识。要加大对广大农村群众的法律宣传力度，纠正部分群众在法律认识上的误区，让广大群众明白，每个公民的行为都必须遵纪守法，群众搞自治也必须是在法律范围内的自治。
    (四)发展壮大集体经济是基层组织建设的重要任务
    经济是一切工作的后盾，没有经济的支撑，很多工作只能是纸上谈兵，难以实质性的取得进展。特别是村(社区)集体，由于集体经济薄弱，没钱办事，是当前影响干群关系、影响农村基层发展的一个重要因素。因此，发展壮大农村经济，特别是村级集体经济不仅是一个经济问题，而且是重大的政治问题。促进和加快集体经济的发展，当前要着力做好三个方面的工作：
首先，要教育和引导基层干部充分认识带领群众发展和壮大集体经济的重要性，增强农村干部发展壮大集体经济的紧迫感和责任感。
    其次，要充分利用好现有的集体资产，确保集体资产保值、增值。对目前运行良好的村集体企业要加强管理，对于一些闲置的要想办法利用起来，扩大集体经济收入来源。
第三，要结合新城建设，规划利用好15％预留土地。随着新城大面积征地后，集体可用土地将非常有限，要多方征求意见，切实利用好15％预留土地。建议要结合社区所处念，对拆迁的顺利推进切实取到重要作用。所以，提高群众的思想观念，对于当前的新城建设来说是至关重要的。
    第四，要争取上级支持。建议上级政府在制定涉及农村基层的政策时，要充分考虑基层组织集体经济的承受能力，否则，有些本来是为农村基层着想的好政策，但到了基层却变成了为难基层的政策，一方面基层很想做一些为民的好事，另一方面基层又苦于囊中羞涩，拿不出配套资金。如目前正在进行的村卫生室建设，资金由省承担2万元、县财政承担2万元，其他不足由基层承担，这确实是一项惠民的好政策，村卫生室的建设将会大大提高农村医疗卫生水平，但运行下来，一些经济好的村可以接受，但对于一些集体经济差的村来说就很难承担，但县、乡两级财政又非常紧，难以再安排补助。所以建议上级在制定这类政策时，要充分考虑基层实际，在上级财力允许的条件下，要多支持村级集体。